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PPP是一个新概念,是指政府和社会资本合作的关系。实际上我国从80年代就开始施行了,实践中的BOT项

PPP是一个新概念,是指政府和社会资本合作的关系。实际上我国从80年代就开始施行了,实践中的BOT项目、BT项目实质上就是PPP,租赁公司一直在参与PPP,最近几年租赁公司介入的一些地铁项目、高速公路项目从广义来说就是PPP。

2014年随着我国财政制度的改革,政府开始大力推广PPP。政府为什么推广PPP,目的是什么?主要是民生资金的需求到了快速增长期,收支矛盾在短期内没有办法缓解,让政府花小钱办大事,实现成本最低化,效益最优化、绩效最大化,而引入的一个新的机制。

过去几年在基础设施和公共服务领域融资的做法,土地财政也好、地方融资平台也好,其假设的前提是土地供给是充沛的、源源不断的,政府的信用是最高的、责任是无限的,实际上是不是?政府能不能为这些融资承担无限责任?肯定不行。

2014年《预算法》修订,进行预算管理制度改革,财政部发布了43号文,对地方政府债务实行规模控制。根据《预算法》的规定,地方政府只能通过发行债券方式来举债,地方债纳入预算,经地方人大审批,这是一个非常严格的标准。

我国于2014年开始推广PPP以后,国务院进行了战略部署,发布了相关文件,地方政府也是积极响应,提供了大量项目。三年来,PPP相关文件超过了360个,PPP项目数量也很大,据财政部PPP中心统计,截至2017年九月底,全国PPP项目库累计入库项目14220个,项目金额17.8万亿,覆盖31个省(直辖市、自治区),未来PPP将成为地方政府进行基础设施和公共服务投资的主要渠道。大量的项目和资金需求,这个时候就是租赁公司的机会。

关于PPP的适用范围,根据国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)的规定,主要是“围绕增加公共产品和公共服务供给,在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,广泛采用政府和社会资本合作模式”。

这些项目的特点是具有公益性,投资大、期限长、需求稳定,投资有回报。国务院法制办今年八月份公布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》向社会征求意见,该《条例(征求意见稿)》第三条概括了PPP项目的特点:“符合下列条件的基础设施和公共服务项目,可以采用政府和社会资本合作模式:(一)政府负有提供责任;(二)需求长期稳定;(三)适宜由社会资本方承担。”PPP结构通常有四方当事人,政府方、施工建设方、运营方,还有资金投入方,四方来达成。

PPP常用的模式有BOT(建设-运营-移交)、BOOT(建设-拥有-运营-移交)、BTO(建设-转让-经营)、TOT(转让-运营-移交)、ROT(改建-运营-移交)、PPP+EPC(设计、采购、施工、建设、投资、融资、运营、维护)等,有很成功的案例,例如北京地铁四号线就是PPP,该项目建设期4年,运营期30年,30年后由项目公司无偿移交给国有的京投公司,建设期内107亿土建投资由京投公司承担,46亿设备由民间资本方香港地铁公司投资,项目公司获得特许经营权,运营维护,收回投资,北京市交通委监管。PPP也有失败的案例,例如杭州湾大桥,评估造价80亿,年车流量1867万辆,实际造价210亿,年车流量1100万辆。

再如福州刺桐大桥项目,项目建成以后,由于条件没有达成,政府又在附近修了一座免费桥。这两个项目投资者损失惨重。不仅中国有失败的案例,外国也有,例如英法海底隧道,花大价钱建造,没有充分预计到渡船的经济性,使得使用量不大。台湾高铁项目,用日本的车身和法国的信号系统,不兼容,出现问题。失败的原因是多种多样的,评估误差损失、预期利益损失、唯一性等约定不明或估计不足,条款欠缺,在没有明确法律规定的情况下,合同的重要性凸显。

PPP项目的特点:现金流相对稳定、可预测;经营模式区域性明显、增长性有限;客户群体相对固定;短期投资、长期受益;一次性投资高、维护费用相对较低;固定资产为主。

PPP项目主要融资方式有哪些?

除投资者自身的出资外,最大的资金来源是银行贷款,但是银行贷款期限有问题;其次还有债券融资,但发债券要求很高;股权融资有新三板、有上市等等,有很多严格要求。还有PPP产业发展基金,国家发了文件专门设立发展基金,但总量有限。

融资租赁是PPP实践中一直在用的融资方式,对于存量项目,可以采用售后回租的方式,对于增量项目,一个办法是参与设立项目公司,但是对金融租赁公司来说存在监管需要开放的问题;另一个办法是不参与股权出资,仅仅提供部分资产的融资,在这里面项目融资租赁是一个非常好的模式,还包括联合租赁、杠杆租赁等等。

最近三年,PPP项目上了很多,出现过热的现象,今年11月份相关部门发了两个文件进行调整,一是财政部办公厅2017年11月10日发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92号),要求各地财政局清理整顿,把不符合条件PPP项目清除出库,防止PPP异化为新的融资平台。而是国有资产监督管理委员会2017年11月17日发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号),警戒央企PPP业务风险,要求央企投资PPP有一个总量限制,因为从现在统计来看,入围PPP项目的主体还是央企占多数,差不多达到50%以上。

这是租赁的机会,PPP要发展,这么大投资,融资租赁本身就是一种投资的工具,会有机会。但是也面临很多挑战,主要是PPP法律环境存在很多问题,首先没有统一立法,政府和社会资本究竟是什么关系?是平等民事主体关系?还是管理和被管理的关系?这个性质要把它界定清楚。

其次是土地落实问题,到现在为止所有PPP项目土地是一个头痛的问题,土地问题几乎都没有落实,严格根据法律规定的话,很多没有取得土地使用权。

第三是权属问题,BOT不是固定资产,属于金融资产和无形资产,限制了30年内所有权,因为PPP最长要30年,导致产生融资的困难。

四是操作中的问题,实践中存在新官不理旧账的现象。

五是政府监管问题,PPP项目涉及到政府监管问题,政府要保证提供良好的公共服务,投资者需要收回投资,要取得一个平衡。

六是列入预算问题,根据《预算法》政府所有支出都应该纳入预算,政府预算是一年一预算,只预算一年,PPP项目最长30年,存在财政预算的不可预期性,需要与中长期财政规划衔接,这些需要立法进行规范。

第七是项目公司SPV问题。现在基本上都说PPP成立一个项目公司,专门来运营,这个项目公司有很多配套的法律问题,中国《公司法》上没有SPV(特殊目的载体),如果项目公司成为公司法上的公司,其融资问题、税务问题、退出机制都会显得过重,不便捷、不轻盈。

第八,关于政府民事责任问题,如果政府违约了,能不能把它作为民事主体来起诉或者提起仲裁?

第九,公共利益优先问题,很容易把公共利益优先于投资者利益,这是不对的。PPP已经出现了很多纠纷,有上升的趋势,PPP立法需要完善,目前最高级别的立法是部门规章,今年8月份国务院法制办、发改委和财政部起草了《条例》,从这个条例来看把现有的做法汇集起来,意识到目前存在的问题,提出应完善招投标、土地、税收、特许经营、环保、价格等配套政策。但是法律环境在完善之中,最明显的是中国人民银行2017年10月31日发布了修订后的《应收账款质押登记办法》,将“应收账款”扩大到“能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和个公用事业项目收益权”,这些收益权可以质押,登记期限从1-5年扩展到0.5-30年,显然是为PPP融资量身定做。

所以说为了推广PPP,国家一些相关的政策和文件也在修改和完善之中,租赁公司应予关注。

总的来说,法律环境在完善和进步中,租赁公司在PPP领域既有机遇,又面临挑战。

要想发展好PPP,从政府的角度来说应该不忘初心,PPP的目的是为了提高公众服务质量和效益,引入民间资本应该保证民间资本的正常回报,既要保障公共服务,也要合理分担风险,从长远来说这是PPP能够存在、正常运营下去基本原则。

 

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